А.Я.Начёткина

О СОСТОЯНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПО ВОПРОСАМ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ СЕВЕРА

 

В Российской Федерации проживает 36 коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

В течение последних десятилетий государство уделяло крайне недостаточное внимание малочисленным народам Севера.

Политика государства вступила в противоречие со всем традиционным укладом жизни коренных народов. В результате социально-экономическое развитие, культура, исконная среда обитания и традиционный образ жизни этих народов подверглись существенной деформации.

Практически во всех районах Севера ликвидируются села и стойбища, расположенные в лучших промысловых угодьях северян. Разрушилась сама цивилизация малых народов - оленеводов, рыболовов, охотников, морских зверобоев, цивилизация гармоничного сосуществования человека и окружающей среды.

Не защищенные законом северяне вынуждены были не единожды покидать обжитые места, их жизненное пространство с каждым годом неумолимо сужалось.

Кое-что стало изменяться в конце 80-х годов. Казалось, в “северном вопросе” наступает долгожданный перелом, но развитие рыночных отношений в экономике снова осложнило решение проблемы.

Коренные северные жители - народ выносливый, терпеливый и искренний. И в это трудное время северяне борются как могут за выживание на суровой земле своих предков.

Зависимость от внешней среды, экологической обстановки представителей коренных малочисленных народов Севера дает право создавать им условия, при

которых проблема физического выживания не будет так актуальна, как сегодня. И, конечно же, нужны законы о коренных малочисленных народах Севера на федеральном уровне, но наиболее важным и значимым будут те решения, которые найдут сами субъекты Федерации. Конституция Российской Федерации, статья 69, гарантирует права малочисленным народам в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Кроме того, Конституция Российской Федерации возложила обязанность как на органы государственной власти Российской Федерации, так и на органы государственной власти субъектов Российской Федерации защищать исконную среду обитания и традиционный образ жизни малочисленных народов этнических общностей. (пункт “м” статьи 72 Конституции Российской Федерации). Эта обязанность логически вытекает из более общего положения: “Земля и другие

природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории” (ч.1 ст.9 Конституции Российской Федерации).

Переход к новой системе экономических отношений и связанные с этим изменения в социальной структуре потребовали юридического оформления не только на конституционном уровне, но и развернутого правового регулирования (как привило, в форме закона) практически во всех областях общественных отношений.

Новый этап правового регулирования земельных отношений был отмечен принятием многочисленных нормативных актов, в основном посвященных конкретным финансовым, организационным мерам по социально-экономическому и культурному развитию районов проживания народов Севера. Однако этот путь нормотворчества не оказался эффективным.

Потребность в совершенствовании земельного законодательства привела к принятию нового Земельного кодекса РСФСР (ст.44) в апреле 1991 года. Многие ранее действовавшие нормы были сохранены. В частности, это касается 25-летнего срока предоставления земельных участков для ведения северного оленеводства и отгонного животноводства. Введен ряд новых принципиальных положений: закреплена норма по установлению особого режима по использованию категорий земель (ст.4); согласование предоставления земель для целей, не связанных с хозяйственной деятельностью народов Севера (ст.28), предоставление возможности использования земель природоохранного, заповедного и лесного фондов для традиционного природопользования и т.д.

Отдельным законом о плате за землю, принятом в 1991 году (ст.45), были закреплены льготы по взиманию платы за землю за народами Севера, как наименее защищенной части населения. В соответствии с упомянутым законом полностью освобождались от уплаты земельного налога предприятия и граждане, занимающиеся традиционными промыслами в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп, а также народными художественными промыслами и народными ремеслами в местах их традиционного бытования (ст.12,13, 45).

Указ Президента Российской Федерации от 22 апреля 1992 года №387 “О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера” (ст.17) был принят в целях обеспечения законных прав и интересов этих народов. Указ признает, что территории традиционного землепользования “являются неотъемлемым достоянием этих народов”. В соответствии с этим указом стала практиковаться бесплатная передача пастбищ, охотничьих, рыболовных угодий в пожизненное наследуемое владения представителям КМНС, в основном, родовым общинам.

Без согласия последних не допускается изъятие угодий на цели, не связанные с традиционным хозяйствованием. Это положение отвечает требованиям Конвенции №169 МОТ, но противоречит действующему законодательству, в частности, Земельному кодексу Российской Федерации.

Отдельные вопросы природопользования регулируются рядом специальных законов: “О недрах” (1992), “Об охране окружающей среды” (1992), “О животном мире” (1995), Основами лесного законодательства (1993), а также многочисленными постановлениями Правительства и указами Президента Российской Федерации.

В Основах лесного законодательства 1993 года (ст.47), конкретизирующих нормы Земельного кодекса Российской Федерации, прямо закреплено положение о том, что в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп устанавливается порядок организации и способы использования лесных фондов, обеспечивающие сохранение и поддержание необходимых условий для жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности этих народов (ст.51).

Принятый в 1995 году Закон Российской Федерации “О животном мире” (ст.48) более конкретно и наиболее последовательно защищает права коренных малочисленных народов в сфере природопользования. В нем впервые на законодательном уровне признается не только традиционный способ хозяйствования, но и традиционный образ жизни этих народов. Закон наделяет их, наряду с общими правами граждан в области охраны и использования животного мира, особыми правами, которые они могут реализовывать как индивидуально, так и коллективно. Право на приоритетное пользование включает в себя предоставление первоочередного выбора промысловых угодий, льготы в отношении сроков и районов добывания объектов животного мира, исключительное право на добывание определенных объектов. Закон не допускает переуступки права на приоритетное пользование животным миром.

Был принят федеральный закон о недропользовании, регионы получили право участвовать в процессе выдачи и контроля за лицензиями на освоение нефтегазовых месторождений.

Закон Российской Федерации “О недрах” предусматривает, что в районах проживания малочисленных народов плата за пользование недрами поступает в бюджеты субъектов и должна использоваться для социально-экономического развития малочисленных народов и этнических групп (ст.42), но эти средства далеко не всегда идут на обозначенные законом цели.

Недавно Совет Федерации поддержал Федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в ст.42 Закона Российской Федерации “о недрах”, который направлен на совершенствование механизма государственной поддержки развития Севера. В частности, дополнениями в статью 42 предусмотрено увеличение на 10 процентов доли от платежей за пользование недрами, поступающей в бюджеты субъектов Российской Федерации, территории которых отнесены к районам Крайнего Севера. В законопроекте есть также поправка, предусматривающая усиление защиты интересов коренных малочисленных народов Севера, на территории которых идет добыча природных ресурсов.

Сегодня действует Федеральный Закон Российской Федерации “Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации”. Ст.1, п.6, 7, 8, статья 3, 4, 11 предусматривают государственное регулирование развития экономики и культуры КМНС (№78-ФЗ от 19 июня 1996 года). Закон РФ “О национально-культурной автономии” от 17 июня 1996 года №74-ФЗ определяет правовые основы национально-культурной автономии, создает правовые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации.

Единственный Федеральный Закон “О северном оленеводстве”, который принят в III чтении получил право на жизнь за последние три года.

За последние годы вынашивается блок законопроектов о коренных малочисленных народах Севера в Государственной Думе. Так, законопроект “Основы правового статуса малочисленных коренных (аборигенных) народов Севера”, вынашиваемый с начала 1990-х годов и принятый Государственной Думой в первом чтении 19 мая 1995 года, так и не получил статуса закона до сегодняшнего времени.

В октябре 1998 года Государственная Дума приняла в 1 чтении законопроект, который называется “О коренных малочисленных народах Российской Федерации” и, который претерпел существенные изменения в сторону его ухудшения.

Сахалинская областная Дума по нашему предложению решила одобрить данный законопроект. Время идет, прошло около 10 лет с начала выработки проекта, срок полномочий депутатов близится к концу, начинается предвыборная гонка, далее новый состав и опять руки не дойдут до коренных малочисленных народов Севера.

11 ноября 1998 года Государственная Дума принимает в 1 чтении проект федерального закона “О землях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации”. Проект закона реализует положение Конституции Российской Федерации о защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни 36-ти коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в условиях рыночных отношений.

Настоящий законопроект направлен на регулирование традиционного природопользования (оленеводства, охотничьего, рыболовного и морского зверобойного промыслов сбора ягод, грибов, орехов, лекарственных и других дикоросов коренных малочисленных народов Севера в целях защиты среды обитания и т.д.

Долгожданный проект федерального закона “Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока”, принятый в первом чтении Государственной Думой, который даст возможность сохранить традиционный для этих народов образ жизни, хозяйственную деятельность и промыслы.

О законодательстве Сахалинской области по вопросам коренных

малочисленных народов Севера.

В Уставе Сахалинской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации, статьи 69, пунктов “б”, “м”, “н” статьи 72 и части 1 статьи 77 Сахалинская областная Дума закрепила права коренных малочисленных народов Севера в пунктах “б” и “м” статьи 12, пункте “э” статьи 20, статьях 49 и 76.

Постановлением Сахалинской областной Думы от 16.06.94 №3/1 “О представителе при Сахалинской областной Думе от малочисленных народов Севера, проживающих на территории Сахалинской области”, образовано представительство от малочисленных народов Севера, избранное на съезде малочисленных народов Севера Сахалинской области.

Сахалинская областная Дума своим постановлением от 09.01.96 №18/139 утвердила Временное положение о территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера Сахалинской области и Временное положение о родовых общинах, родовых и семейных хозяйствах коренных малочисленных народов Севера Сахалинской области, закрепляющие за семьями и родовыми хозяйствами, ведущими традиционный образ жизни, право владеть и пользоваться землей.

Необходимо, чтобы органы местного самоуправления на местах принимали решительные меры по заключению соглашения с владельцами родовых угодий с выплатой им компенсаций за освоение месторождения на родовых угодьях.

Нужно научиться уважать образ жизни людей, веками проживающих на этих землях. Однако Положение о родовых угодьях все же не является законодательным актом и у его оппонентов остается соблазн его обойти. Поэтому нам нужен закон РФ о родовых угодьях, который бы приводил права коренных малочисленных народов в соответствии с действующими нормами права. Закон должен четко определять обязанности предприятий, владельцев родовых угодий, порядок заключения соглашения и т.д.

Конечно, совместить интересы аборигенов и промышленников на территории, которая занимает весь север Сахалина, невозможно, но искать компромиссные решения необходимо.

Третий год в законе о бюджете Сахалинской области предусмотрена статья расходов на поддержку коренных малочисленных народов Севера Сахалинской области.

Постановлением Сахалинской областной Думы от 13.07.98 №13/1/284-2 “Об утверждении сметы валютного фонда Сахалинской области на 1998 год утверждена статья расходов (п.3) - финансовая поддержка социально-экономического развития коренных малочисленных народов Севера в сумме 100,0 долларов США.

В законе Сахалинской области “Об общих принципах организации местного самоуправления в Сахалинской области” (статья 6 пункт 14 и статья 7) предусмотрено местное самоуправление в местах компактного проживания народов Севера.

Законом Сахалинской области “О законопроектной деятельности в Сахалинской области” статьей 4 закреплена законодательная инициатива представителя от коренных малочисленных народов Севера при сахалинской Думе.

В работе находятся: Положение о совещательном органе при представителе от малочисленных народов Севера при Сахалинской областной Думе, Положение о Совете старейшин народов Севера Сахалинской области.

В плане мероприятий по проведению Международного десятилетия коренных народов Мира на 1998 год в Сахалинской области предусмотрен проект закона “О мерах по сохранению северного оленеводства”.

Вопрос по законопроекту о северном оленеводстве очень сложный, несмотря на принятие федерального закона, так как оленеводство у нас практически “приказало долго жить” и как в сегодняшних условиях его возродить - это весьма и весьма проблематично.

После принятия Государственной Думой законов: “О коренных малочисленных народах Российской Федерации” и “О землях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего востока Российской Федерации” нам необходимо привести в соответствие наших два Положения о территориях традиционного природопользования и родовых хозяйствах коренных малочисленных народов Севера Сахалинской области.

Сахалинская областная Дума в своей законодательной деятельности обращается к проблемам жизненного обустройства народов Севера.

В принятом Законе Сахалинской области “Об иностранных инвестициях в Сахалинской области” в статье 5 и 7 учтены интересы коренных малочисленных народов Севера. К примеру, в статье 5 пункт “в”: “иностранный инвестор имеет право осуществлять инвестиции путем приобретения вечных прав на земельные участки, кроме территории традиционного природопользования малочисленных народов Севера...”.

Нами отработан проект Концепции социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов Севера Сахалинской области. Проект большой, сложный. Мы постарались вместить в него практически все сферы жизнедеятельности малочисленных народов и механизм его реализации. Хотели объять необъятное. Но жизнь, как всегда, вносит свои коррективы. И мы продолжаем работать над проектом Концепции.

Одновременно разрабатывается законопроект “О сохранении и развитии народных художественных промыслов и ремесел малочисленных народов Севера Сахалинской области.

В Уставе Сахалинской области определены задачи органов местного самоуправления статьями 54, 57, 76 и др. учитывать мнение коренных малочисленных народов Севера и обеспечивать их законные права и интересы.

Хотелось бы особо остановиться на Законе Сахалинской области “Об общих принципах организации местного самоуправления в Сахалинской области”. Согласно статьи 6 (Устав муниципального образования) пункт 4 подпункт 14 правом внесения проекта Устава муниципального образования обладают: вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей с учетом исторических и иных местных традиций.

К сожалению, представительные органы местного самоуправления п.Ноглики и г.Охи, на мой взгляд, не используют свои полномочия в данных вопросах, не учитывают главное - на какой территории расположены муниципальные образования. А расположены они на территориях традиционного расселения и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, интересы и права которых призваны защищать.

Проблемы и недостатки есть и их достаточно. Мы знаем о них и работаем над ними. Работаем над вопросами о территориальном общественном самоуправлении в рамках муниципального образования, которое отстаивало бы интересы коренных малочисленных народов Севера и влияло на решения органов местного самоуправления.

Пришли к выводу о создании совещательного органа представителей коренных малочисленных народов Севера, подступаемся к вопросам участия народов Севера в проектах “Сахалин-II”, “Сахалин-III”, создания механизма получения компенсации за пользование природными ресурсами на территории традиционного природопользования и т.д.

А для того, чтобы решить эти и другие проблемы, надо чтобы сами представители коренных малочисленных народов Севера искали пути и выходы для своего возрождения, сохранения и развития.

И только совместными усилиями можно решать вопросы, связанные с улучшением жизнедеятельности коренных малочисленных народов Севера Сахалинской области.

_______________________

Начёткина Антонина Яковлевна, представитель от малочисленных народов Севера при Сахалинской областной Думе.